王春晖

浙江大学教授、网络空间治理与数字经济法治（长三角）研究基地主任兼首席专家

金句摘录：

平台经济领域的监管应该遵循四项原则：一是营造统一、开放、有序、公平的平台经济竞争秩序；二是严禁平台不正当竞争和损害消费者权益；三是积极发挥平台主体的治理功能和资源配置优化的作用，在维护平台公平竞争的基础上，激发平台的创新和创造活力；四是维护平台运营者、平台内经营者和消费者等各方主体的合法权益。

平台治理是一个持续的过程。平台治理的基础，不仅是治理和控制，而是协调与平衡各方的权益，平台治理比治理平台更重要。

超级平台应该强化政府引导下的多元治理体系和能力建设，引入一种平台责任伦理制度，构建以消费者为中心的平台合规文化。

发言内容：

2021年既是网络与数字经济立法的元年，也是互联网领域反垄断的元年。今年，我国密集出台了多部网络与数据领域的法律法规，如《数据安全法》《个人信息保护法》《关键信息基础设施安全保护条例》等，《网络数据安全管理条例》《网络安全审查办法》《数据出境安全评估办法》《禁止网络不正当竞争行为规定》等一些配套性规定正在征求意见。今年，第十三届全国人大常委会第三十一次会议对《中华人民共和国反垄断法（修正草案）》首次进行审议，修正草案明确规定，具有市场支配地位的经营者利用数据和算法、技术以及平台规则等设置障碍，对其他经营者进行不合理限制的，属于滥用市场支配地位的行为。

在平台反垄断领域，查处多起涉及互联网领域的反垄断案件，尤其引起广泛关注的是国家市场监管总局依法对阿里巴巴集团滥用市场支配地位，获取不正当竞争优势等垄断行为作出的责令其停止违法行为，并处以其2019年销售额4%计182.28亿元罚款，这项罚款金额刷新了中国互联网反垄断行政处罚的最高记录，成为中国互联网领域反垄断行政执法的里程碑事件。

事实上，去年12月11日中央政治局会议提出“强化反垄断和防止资本无序扩张”，在同一个月的中央经济工作会议也重点强调了这一重要工作，即要求完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范。2021年12月召开的中央经济工作会议进一步强调，深入推进公平竞争政策实施，加强反垄断和反不正当竞争，以公正监管保障公平竞争。

今年，反垄断法修正草案提请全国人大常委会第三十一次会议初次审议。明确了竞争政策的基础地位和公平竞争审查制度的法律地位。草案在规定国家强化竞争政策基础地位的同时，规定国家建立健全公平竞争审查制度；还特别提到，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查。

2021年10月18日，习近平总书记在主持中共中央政治局就推动我国数字经济健康发展进行第三十四次集体学习时特别强调了数字经济监管的重要性并给出了明确的监管方向：要规范数字经济发展，坚持促进发展和监管规范两手抓、两手都要硬，在发展中规范、在规范中发展。要健全市场准入制度、公平竞争审查制度、公平竞争监管制度，建立全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管。

一、平台经济的商业组织形态

超级平台已经很难用产业经济时代的商品或者服务去界定它的性质，提供超级平台的企业也无法用“经营者”来确定它的商业属性。互联网平台，是通过网络信息技术，使相互依赖的双边或者多边主体在特定载体提供的规则下交互，以此共同创造价值的商业组织形态。首先，互联网平台是利用网络与数字技术，向自然人、法人及其他市场主体提供虚拟经营场所，并进行交易撮合和信息交流的平台；其次，互联网平台公司都是双边或者多边市场的生态企业，比如腾讯占据QQ+微信这样的应用软件流量入口，通过游戏、广告、金融及投资进行商业变现；阿里巴巴主要是电商平台，阿里巴巴通过自身电商平台+云计算+浏览器+微博+地图等流量入口等。

二、平台竞争是一种多维度的竞争

实际上，平台经济的商业竞争形态是一种维度竞争，比如平台关于相关市场的界定，按照《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》第4条规定，可以根据平台一边的商品界定相关商品市场；也可以根据平台所涉及的多边商品，分别界定多个相关商品市场，并考虑各相关商品市场之间的相互关系和影响。当该平台存在的跨平台网络效应能够给平台经营者施加足够的竞争约束时，可以根据该平台整体界定相关商品市场。

三、治理平台既要公平竞争又要促进创新

我注意到，《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》体现了多元价值取向，既要公平竞争又要促进创新，既要制止垄断又要着力维护平台内经营者、消费者和从业人员的利益，重点有四项原则：一是保护市场公平竞争；二是依法科学高效监管；三是激发创新创造活力；四是维护各方合法利益。我以为，比较核心的价值追求应该是是平台的公平竞争和鼓励创新。

四、构建三位一体的平台责任环

当前的超级平台已经载体化，已经成为数字经济时代重要的基础设施。根据《互联网平台分类分级指南(征求意见稿)》的界定：“超级平台指同时具备超大用户规模、超广业务种类、超高经济体量和超强限制能力的平台”。因此，对于超级平台的责任研究，不能从孤立和片面的角度去审视平台责任，应当建立一种整体观与全局观的平台责任环。事实上，平台责任是一种平台利润、商家利益和消费者利益的均衡责任。

（一）超级平台的经济责任

就平台提供者的本质而言，是为交易双方或者多方提供虚拟经营场所、交易规则、交易撮合、信息发布等服务，供交易双方或者多方独立开展交易活动的营利性法人或非法人组织。平台提供者的逐利性和对平台内商业利益相关方经济利益的维护这是平台的经济责任。

在平台方、平台内商家和消费者三位一体的关系中，平台方发挥着连接两端的纽带作用，平台提供者在为平台创造利润、维护商家商业利益和保护消费者利益中扮演着利益均衡的责任。

（二）超级平台的法律责任

超级平台具有维护平台秩序和保护平台利益相关者的法定义务，在其不履行法律义务或怠于履行法律义务时，超级平台提供者应承担的不利后果。超级平台提供者的法律责任主要是民事责任和行政责任，有时还涉及刑事责任。

1. 作为平台提供者为平台的建设和管理，作出一定行为或不作一定行为的责任。如《电子商务法》第三十九条规定，电子商平台经营者应当建立健全信用评价制度，公示信用评价规则，为消费者提供对平台内销售的商品或者提供的服务进行评价的途径。

2. 作为平台提供者对平台内特殊经营者（如涉及生命健康以及食品安全的经营者）的审核责任，在平台提供者未尽到该审核责任，给消费者造成损害，应承担连带法律责任；

3. 作为平台提供者“知道或者应当知道”平台内经营者的侵权行为，未采取必要措施时，与平台内经营者承担的连带法律责任；

4. 作为平台提供者对其运营的平台承担网络与数据安全保护的责任。“谁接入，谁负责”、“谁运营，谁负责”，这是我国互联网平台承担网络与数据安全义务的一项刚性规矩，也是网络平台提供者承担的基础性法律责任。

5. 不履行信息网络安全和数据管理义务有可能涉嫌刑事责任，《刑法修正案（九）》专门设定了一个新的罪名“拒不履行信息网络安全管理义务罪”，即“网络服务提供者不履行网络安全管理义务，经监管部门通知采取改正措施而拒绝执行，致使违法信息大量传播的，致使用户信息泄露，造成严重后果的，或者致使刑事犯罪证据灭失的，严重妨害司法机关追究犯罪的，追究刑事责任”。

（三）超级平台的社会责任

超级网络平台的提供者应以一种有利于社会的方式运营和管理平台，这种责任超越了法律对平台提供者所要求的义务。由于网络平台的双边交叉效应，平台的两边聚集了海量的使用者，这就决定了平台提供者与传统企业相比，应履行更多的社会责任，更应坚持经济效益和社会效益的有效统一。超级平台企业必须超越把利润作为目标的传统理念，强调要在平台企业运营和服务过程中对广大消费者价值的关注，强调对网络环境和数据安全的维护和治理。

一是公平竞争的示范责任，超大型平台经营者具有规模、数据、技术等优势，应当发挥公平竞争示范引领作用；

二是平等治理的责任，超大型平台经营者应当遵守公平和非歧视原则，平等对待平台自身（或关联企业）和平台内经营者，不实施自我优待；

三是开放生态的责任，不要搞什么“生态闭环”，超大型平台经营者应当在符合安全以及相关主体权益保障的前提下，推动其提供的服务与其他平台经营者提供的服务具有互操作性，没有正当合理的理由，应当为符合条件的其他经营者和用户获取其提供的服务提供便利；

四是数据管理的责任，超大型平台经营者应当建立健全数据安全审查与内控机制，对涉及用户个人信息的处理、数据跨境流动，涉及国家和社会公共利益的数据开发行为，必须严格依法依规进行，确保数据安全，同时应当确定数据安全责任人，明确相关人员的名单与联系方式；

鉴于超级平台掌握海量用户数据，一旦发生信息泄露或滥用，可能导致严重后果，因此，超级平台企业应当按照《个人信息保护法》的要求全方位地履行“守门人”角色，并承担更多责任，包括：1.应按照国家规定建立健全个人信息保护合规制度体系；2.成立主要由外部成员组成的独立机构进行监督；3.遵循公开、公平、公正的原则制定平台规则；4.对严重违法处理个人信息的平台内产品或服务提供者停止提供服务；5.定期发布个人信息保护社会责任报告并接受社会监督等。

几点建议：

2021年12月的中央经济工作会议强调，要提振市场主体信心，深入推进公平竞争政策实施，加强反垄断和反不正当竞争，以公正监管保障公平竞争。超级平台越大，公众对平台的期望就越高，平台提供者的社会责任也就越大，但是对平台监管一定要以多角度、多层次和立体化的公正监管体制，保障平台的公平竞争和创新的动力。为此，提出一下几点建议：

一是强化政府引导下的多元治理体系和能力；二是超级平台的主体责任应当引入责任伦理制度，一个负责任的平台提供者不能只具有消极被动地履行所谓的法律义务，而是应当具有“预防性的责任”或“前瞻性的防范性责任”；三是构建的以用户为核心的合规文化，包括合规文化、合规管理、合规算法、合规培训、合规审计等；四是构建平台、政府、市场、社会多元互动的立体化和多角度平台治理机制，更多地发挥平台本身的治理功能和作用。

平台治理不仅是一整套规则，也不只是一系列的活动，而是一个持续的走向文明的过程，平台治理的过程不是控制和制裁，而是协调与平衡各方的权益，因此，应当更多地发挥平台本身的治理责任和功能，逐步从治理平台向平台治理过度。平台治理的价值取向，应该是以消费者中心，并均衡平台内从业人员利益、消费者利益、平台经济利益和社会公共利益等多方利益的生态责任平台，价值理性视野中的平台应该是一个文明与生态交融的平台。